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“產能過剩”、“集中度低”和“創新不足”是產業政策長期致力要解決的問題，也被視為促進企業轉型發展的突破口，但政策實施效果與預期差別很大。政府要“加快”、“促進”或“推進”發展的戰略性重點產業越來越多、日趨泛化，產業結構政策需要大幅收縮，聚焦到真正影響企業轉型和產業升級的關鍵環節上來。以規模為導向，過度強調 “上大關小”、“上大壓小”，助長企業投資擴張規模，產業組織政策應逐步放棄，轉向公平的競爭政策。DRC視角 肖慶文我國是實施產業政策較多的國傢，主要有支持某些產業優先發展的產業結構政策，支持大企業發展的產業組織政策，支持“自主創新”的產業創新政策。當前，企業轉型發展進入關鍵時期，核心是由投資擴張規模轉向創新驅動，但許多產業政策卻嚴重制約企業轉型，表現在：產業結構政策日趨泛化，政策宣稱要支持的重點產業過多過濫，既不利於傳統產業轉型升級，也沒有真正促進新興產業健康成長；產業組織政策以規模為導向，助長企業投資擴張，“產能過剩”問題越治理越嚴重，竟由傳統產業蔓延到新興產業；產業創新政策手段單一，對企業轉型的激勵和壓力不足。產業政策需要及時調整，促進企業轉型發展。重點產業日趨泛化，產業結構政策宜收縮聚焦當前，泛化的產業結構政策不利於企業轉型發展和產業升級，應該聚焦到真正影響企業轉型和產業升級的關鍵環節上來。“加快”、“促進”或“推進”發展的戰略性重點產業越來越多“十一五”期間，國務院先後出臺《關於加快振興裝備制造業的若幹意見》、《關於加快發展服務業的若幹意見》和《關於加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，其中，戰略性新興產業確定瞭節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車等7個重點領域。近期，國務院又出臺《進一步鼓勵軟件產業和集成電路產業發展的若幹政策》、《關於加快推進現代農作物種業發展的意見》、《關於促進民航業發展的若幹意見》和《關於深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》，明確軟件產業和集成電路產業是“國傢戰略性新興產業”，農作物種業是“國傢戰略性、基礎性核心產業”，民航業是“我國經濟社會發展重要的戰略產業”，流通產業是“國民經濟的基礎性和先導性產業”。之前，國務院國資委確定的“關系國傢安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等7大行業，國有經濟保持絕對控制力；“基礎性和支柱產業”包括裝備制造、汽車、電子信息、建築、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等9大行業，國有經濟保持較強控制力。此外，有關部委還先後制訂瞭“促進”或“推進”衛星應用、半導體照明節能、高技術服務、工業設計、再制造、海水淡化等產業發展的指導意見；物聯網、雲計算、文化創意、動漫等新的產業方向也陸續獲得政策肯定，成為地方招商引資的新寵和企業投資熱點。基礎產業、支柱產業、核心產業、先導產業、新興產業，國傢政策支持的戰略重點產業層出不窮，不勝枚舉。泛化的產業結構政策不利於企業轉型發展和產業升級一是不利於具有國際競爭優勢的傳統產業轉型升級。我國真正具有國際競爭優勢的仍是傳統產業，如我國紡織產品加工量占世界一半多、出口總額占世界1／3以上，是名副其實的紡織大國。紡織是“中國制造”的重要標志，卻面臨國內成本上升和國際市場競爭壓力加劇的雙重挑戰，轉型升級任務緊迫、空間巨大。但由於貼不上“新興產業”、“先進制造業”或 “高端服務業”等各種“標簽”，往往不被地方重視，甚至成為要淘汰的對象，產業轉移也不受歡迎。許多企業或是響應政策號召，或是跟風，都加入到發展各種新興產業的大潮，面臨很大不確定性。二是不符合產業發展規律，導致新興產業發展走上歧路。2009年，國務院批轉發改委等部門《關於抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若幹意見》，在“產能過剩和重復建設問題”突出的領域中，多晶矽和風電設備這樣的新興產業赫然在列。一邊鼓勵“加快發展”，一邊治理“產能過剩”，這種自相矛盾的政策，暴露出我國新興產業發展偏離瞭創新驅動的發展軌道。政策鼓勵“加快”，企業快速切入，低端環節尤其是整機組裝門檻最低，進入最快，於是“投資一哄而上、重復引進和重復建設”，結果“新興產業”還沒有發展起來 （市場沒有啟動、技術沒有突破、商業模式沒有形成，尤其是舊體制沒有改革）就“產能過剩”瞭。產業結構政策應當大幅收縮，聚焦到真正影響企業轉型和產業升級的關鍵環節上來根據在國際和國內的成熟程度，可以將產業大體分為三類，分別考慮是否需要產業結構政策。第一類是國際國內都很成熟的產業，如鋼鐵、汽車、紡織、傢電、輕工、建築、化工、通用設備制造，包括IT產業中計算機、筆記本、手機等產品的整機組裝等等。這些產業國內早已形成基礎，甚至“產能過剩”，即使與國際最先進水平在某些領域和環節有差距，也應當由企業自身去努力，而不應再靠政府扶持。這類產業中，產業結構政策應當全面退出，代之以不斷提高的市場準入標準來促進企業轉型升級。第二類是國際成熟、國內發展相對滯後的產業，如現代服務業中的物流、信息、金融、咨詢、文化、教育、公共管理等。這類產業之所以發展滯後，是因為相關領域體制改革滯後，應主要通過加快推進改革而不是產業結構政策促進相關產業的發展，需要通過改革為企業“松綁”來釋放產業增長的活力。第三類國際國內都不成熟的產業，即全球性新興產業，如新能源、生物技術、新材料、新能源汽車等。這類產業盡管存在“彎道超車”的機會，但風險很大，出臺產業結構政策應當慎之又慎、少之又少。隻有在產業技術路線基本明確、市場開始啟動、企業商業模式確立之後，才有必要出臺相應鼓勵政策，以幫助企業加速產業化和進一步啟動市場。近年來國內風電、太陽能、電動汽車等戰略性新興產業發展遇到的障礙表明，實質性的體制改革比傾向性的鼓勵引導更為重要，產業政策應當以相關環節的制度創新為著力點。對企業競爭幹預過多，產業組織政策宜逐步放棄過度強調 “上大關小”、“上大壓小”，助長企業投資擴張規模，這樣的產業組織政策應逐步放棄，轉向公平的競爭政策。產業組織政策以規模為導向，強調“上大關小”、“上大壓小”，直接幹預市場競爭早在1989年，《國務院關於當前產業政策要點的決定》提到 “企業組織結構分散，生產集中度差”的問題，要求限制“小鋼鐵、小有色金屬、小鐵合金、小化工、小煉油、小建材、小造紙廠”發展。1994年，國務院《90年代國傢產業政策綱要》提出“產業組織政策的目標”，“對規模經濟效益顯著的產業，應形成以少數大型企業（集團）為競爭主體的市場結構”，配套實施“固定資產投資項目經濟規模標準”，低於經濟規模標準的項目，原則上不予批準。自此，我國重點行業的政策都以規模為導向，扶持保護大企業，限制小企業：一是直接用行政手段“上大關小”，如重組中石油和中石化兩大集團，同時清理整頓小煉油廠，鞏固兩大集團依靠政府賦予的專營權而獲取的市場壟斷地位；二是在項目審批上“上大壓小”，如清理小鋼廠，以高爐和轉爐的容積大小劃分鼓勵、限制和淘汰類產能，小鋼廠乃至中型鋼廠都在淘汰之列；三是以提高產業集中度為目標，扶持“龍頭”企業，如對已有汽車企業的投資項目實行備案制，對新建企業的投資項目實行比備案制嚴格的核準制。直到近期，扶持中小企業才開始進入政策視野，但支持大企業仍是主流。2009年，國務院出臺十大產業調整和振興規劃，全部都有支持大集團或骨幹企業發展、鼓勵兼並重組的內容，其中，汽車、鋼鐵和有色三個產業有提高產業集中度的目標，鋼鐵、石化和有色仍有“關小”或“壓小”的政策措施；僅有紡織、輕工和電子信息三個產業提出瞭扶持中小企業發展的政策導向，船舶和物流兩個規劃中提到瞭對中小企業的引導。以規模為導向的產業組織政策扭曲企業行為，不利於企業轉型發展企業轉型發展的核心是由過去的投資驅動、規模擴張轉向創新驅動、提高效益，以規模為導向的產業組織政策卻助長甚至“迫使”企業投資擴張。盡管產業政策以治理“產能過剩”為出發點，但“上大壓小”導致新增產能速度遠遠大於淘汰落後速度。隻有足夠大的項目才有“可批性”，要發展就得上大項目，否則就會被淘汰。鋼鐵行業先是淘汰300立方米以下煉鐵高爐，接著宣佈淘汰400立方米以下高爐。企業隻有一步到位1000立方米以上乃至更大規模的高爐，才能避免在未來幾年內被淘汰，而龍頭企業都上5000立方米以上世界最大的高爐，新核準的項目每個都是1000萬噸、遠期3000萬噸的產能規模。“十一五”期間，累計淘汰煉鋼能力7224萬噸，但粗鋼產量增加2.75億噸，每年新增產能都在5000萬噸以上，累計凈增產能接近3億噸。同時,“不再核準和支持單純新建、擴建產能的鋼鐵項目，所有項目必須以淘汰落後為前提”，企業為瞭能獲得新項目開工的審批，必須“購”到足夠多的“落後產能”進行“淘汰”，使“落後產能”也身價倍增。“上大壓小”、“淘汰落後”根本沒給企業留出搞創新的時間，投資擴大規模、上新項目、上大項目才是企業第一要務，“產能過剩”由低端設備、落後設備的“產能過剩”轉變為高端設備、先進設備的“產能過剩”。另一方面，中小企業在創新上最具活力，在國傢創新體系中有獨特作用，而以規模為導向的產業組織政策嚴重忽視甚至抑制瞭中小企業發展。（作者單位：國務院發展研究中心企業研究所）
新聞來源http://news.hexun.com/2012-12-14/149040882.html
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